VG Magdeburg, Beschluss vom 2. September 1998, B 7 K 427/98

Verbilligte Vergabe forstwirtschaftlicher Flächen und EG-Beihilfenrecht

Leitsatz des Gerichts

Der verbilligte Verkauf sowohl landwirtschaftlicher, als auch forstwirtschaftlicher Flächen an Nichtberechtigte stellt eine europarechtlich unzulässige Subventionierung dar.

Tatbestand

Auszüge aus dem Sachverhalt:

Der Ast. und die Ag. (Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben u. Bodenverwertungs- und -verwaltungs-GmbH [BVVG]) streiten um die Rechtmäßigkeit einer Vergabeentscheidung nach den §§ 9 und 10 VO über den Erwerb land- und forstwirtschaftlicher Flächen, das Verfahren sowie den Beirat nach dem Ausgleichsleistungsgesetz (FlächenerwerbsVO – FlErwV) vom 20. 12. 1995 (BGBl I, 2072), die den Beigel. begünstigt. Der Vater des Ast. ist der frühere Eigentümer des Forstes E., der in Sachsen-Anhalt ca. 24 km südöstlich von W. und etwa 22 km nordwestlich der Stadt H. liegt und eine Gesamtfläche von 97,4888 ha und eine Forstbetriebsfläche (Holzboden) von 96,7088 ha aufweist. Der Ast. hat seinen Vater beerbt und ist Anspruchsberechtigter i.S. des § 3 AusglLeistG vom 27. 9. 1994 (BGBl I, 2624). Aufgrund seiner Erwerbsberechtigung nach § 3 V i.V. mit VIII lit.a AusglLeistG hat der Kl. von seinem Recht, bis zu 1000 ha zu privatisierende Waldflächen von der Ag. zu 2 zu erwerben, bislang in der Weise Gebrauch gemacht, daß er 530 ha Forst in Hasselburg (Sachsen-Anhalt) begünstigt erworben hat. Der Ast. hat einen, von der Ag. zunächst befürworteten Antrag auf Erwerb der hier streitgegenständlichen Forstflächen gestellt. Mit Schreiben vom 26. 3. 1998 teilte ihm die Ag. zu 2 mit, daß sein Erwerbsantrag für das EALG-Objekt „Forst Everingen“ nicht berücksichtigt werden konnte und den Zuschlag ein Bauernwalderwerber auf der Grundlage des § 3 IV FlErwV, der Beigel., erhalte. Daraufhin rief der Ast. den nach § 4 I AusglLeistG i.V. mit § 10 Abs. III FlErwV eingerichteten EALG-Beirat in Sachsen-Anhalt an. Nach Anhörung aller Beteiligten bestätigte der EALG-Beirat des Landes Sachsen-Anhalt auf seiner Sitzung am 22. 6. 1998 die Verkaufsentscheidung der BVVG; dies teilte die Ag. zu 2 dem Ast. durch Schreiben vom 1. 7. 1998 mit.

Am 15. 7. 1998 stellte der Ast. einen Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO gegen die Ag. zu 1 dahingehend, ihr zu untersagen, den Forst E. an einen Bauernwalderwerber, insbesondere den Beigel. Landwirt R, begünstigt nach § 3 AusglLeistG, zu veräußern. U.a. hat der Ast. seinen Antrag auf das seit dem 18. 3. 1998 nach Art. 93 III EGV geltende Verfügungsverbot gestützt. Der Ast. wies darauf hin, daß die EU-Kommission am 18. 3. 1998 formell das Hauptprüfungsverfahren nach Art. 93 II EGV hinsichtlich des Flächenerwerbs gem. dem AusglLeistG eingeleitet und dies der Bundesregierung durch Schreiben vom 30. 3. 1998 formell mitgeteilt hat. In dieser Mitteilung an die Bundesregierung stellt die EU-Kommission fest, daß die deutschen Behörden der Kommission als solche das Entschädigungs- und AusglLeistG – EALG – als Beihilfenprogramm nicht i.S. von Art. 93 III EGV notifiziert haben. Wegen der Verletzung des Art. 93 sei die unter Umständen darin enthaltene Beihilfe als illegal anzusehen, soweit aufgrund des Gesetzes Subventionen gewährt werden, die über ein einfaches Kompensationsregime hinausgehen. Daher sei die Maßnahme in das Register der nichtnotifizierten Beihilfen eingetragen worden. Bei dem Vorzugserwerb nach § 3 AusglLeistG sei zunächst für alle Berechtigten von einer beihilfeindizierenden Begründung auszugehen. Dies ergebe sich evident aus der Wahrnehmung der gesetzlich eingeräumten Vorkaufsrechtsoption zu einem weit unter dem Marktwert bleibenden Kaufpreis. Der zu entrichtende Kaufpreis wäre unter den Bedingungen des freien Marktes regelmäßig rund doppelt so hoch. Soweit der gewährte Vorteil gleich oder geringer als die erlittenen Vermögensverluste seien, liege nach der Rechtsprechung des EuGH keine Beihilfe i.S. des Art. 92 I EGV vor. In allen anderen Fällen sei hingegen nicht ausgeschlossen, daß Beihilfenelemente vorliegen würden. Nach dem gegenwärtigen Stand der Informationen würden lediglich keine Beihilfen hinsichtlich der Wiedereinrichter und der juristischen Personen, die als Teilhaber mindestens einen Wiedereinrichter haben, vorliegen, soweit der gewährte Vorteil nachweislich hinter dem erlittenen Vermögensverlust zurückbleibe. Bei den diese Bedingungen nicht erfüllenden juristischen Personen, den Neueinrichtern sowie etwaigen gesetzlich nicht genannten Begünstigten, sei hingegen ein Beihilfenelement nicht ausgeschlossen oder sogar wahrscheinlich. Im übrigen habe die Kommission zum gegenwärtigen Zeitpunkt Zweifel an der Vereinbarkeit des Erfordernisses der Ortsansässigkeit der Neueinrichter bzw. von 75% der Anteilseigner der juristischen Personen zum Stichtag des 3. 10. 1990 mit den Art. 52 ff., 46 III EGV. Daher sei das Verfahren nach Art. 93 III EGV zu eröffnen gewesen. Gleichzeitig wurde die Bundesrepublik Deutschland an den aufschiebenden Charakter von Art. 93 III EGV erinnert. Der Ast. wies darauf hin, daß das europäische Recht auch für die nationalen deutschen Gerichte bindend und bei der Entscheidung über den Antrag auch der Beschluß der EU-Kommission über die Eröffnung des Hauptprüfverfahrens zugrunde zu legen und Art. 93 III 3 EGV unmittelbar anzuwenden sei. Die Ag. haben beantragt, den Antrag abzulehnen. Zur Begründung trugen sie u.a. vor, dem Ast. stehe kein Anordnungsrund für den Erlaß der begehrten einstweiligen Anordnung zur Seite. Ein solcher ergebe sich nicht aus der Einleitung des Hauptprüfverfahrens durch die Kommission. Diese habe bei der Beurteilung der Frage, ob das Flächenerwerbsprogramm unter dem Blickwinkel einer unzulässigen Beihilfengewährung mit europäischem Recht unvereinbar sei, danach differenziert, ob es sich um die Veräußerung von land- oder forstwirtschaftlichen Flächen handele. Aus der Stellungnahme der Kommission, aus dem Schreiben vom 30. 3. 1998, ergebe sich, daß diese den verbilligten Verkauf forstwirtschaftlicher Flächen unter Beihilfe rechtlichen Aspekten nicht beanstande. Insoweit sei auszuschließen, daß die beabsichtigte Veräußerung des Forst E. an den Beigel. gegen das Durchführungsverbot des Art. 93 III EGV verstößt. Dieses sei im übrigen auch nicht als Verbotsgesetz i.S. von § 134 BGB anzusehen; eine Verletzung des Durchführungsverbots gem. Art. 93 III 3 EGV führe nicht zur Nichtigkeit des Grundstückskaufvertrages.

Der Antrag hatte Erfolg.

Entscheidungsgründe

Auszüge aus den Gründen:

II. Der Antrag des Ast., die Ag. im Wege einer einstweiligen Anordnung zu verurteilen, das gem. § 10 I und XI FlErwV erforderliche Einvernehmen zu dem vorgesehenen Verkauf des Objektes Forst E. zu unterlassen bzw. es zu widerrufen oder zurückzunehmen, war dahingehend auszulegen, daß die Ag. zu 1 und zu 2 im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet werden sollten, die für den Verkauf erforderliche Vergabeentscheidung nach den §§ 9 und 10 der FlErwV erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts vorzunehmen. Denn die Vergabeentscheidung nach den o.g. Vorschriften der FlErwV setzt eine einvernehmliche Beteiligung der Ag. voraus, die dem Abschluß eines Kaufvertrages vorausgeht.

Der so verstandene Antrag ist zulässig und begründet. …

I. Der Antrag ist zulässig

1. (Ausführungen zur örtlichen Zuständigkeit des VG).

Im übrigen hält das Gericht den Verwaltungsrechtsweg darüber hinaus für eröffnet, weil der Ast. einen öffentlichrechtlich geregelten Ausgleichsanspruch geltend macht und eine Auswahlentscheidung der Ag. als öffentlichrechtliche Körperschaften in einem gestuften Verfahren zu treffen ist.

Das Verfahren um die Privatisierung landwirtschaftlicher und forstwirtschaftlicher Flächen nach § 3 AusglLeistG i.V. mit den Vorschriften der FlErwV ist zweistufig geregelt und setzt nach den §§ 9 und 10 FlErwV eine einvernehmliche Entscheidung der Ag. zu 1 und 2 zugunsten eines Bewerbers in bezug auf das ausgeschriebene EALG-Projekt voraus, bevor ein Kaufvertrag über das entsprechende Objekt abgeschlossen werden kann (§ 11 FlErwV).

Zwar wird die Ag. zu 2 (BVVG) bei der Privatisierung von landwirtschaftlichen und forstwirtschaftlichen Nutzflächen aufgrund von Treuhand- und Geschäftsbesorgungsverträgen mit der Ag. zu 1 (BVS), der nach dem Treuhandgesetz die Privatisierung und Verwertung der ihr übertragenen Vermögenswerte obliegt, für diese tätig. Ihr kommt aber insoweit der Rechtsstatus eines Verwaltungshelfers zu (vgl. Schmidt-Preuß, NJW 1994, 3249 [3255]). Ihre Entscheidungen beim Flächenerwerb sind im Hinblick auf Preiskonditionen und Vertragspartner durch öffentlichrechtliche Vorschriften detailliert vorgegeben (§ 3 I bis VII und X AusglLeistG). Diese konzeptionellen Bindungen sprechen dafür, im Gegensatz zu der grundsätzlichen Einordnung von Maßnahmen der Treuhandanstalt im Bereich der Privatisierung als einstufig zivilrechtlich (so OVG Berlin, NJW 1991, 715) hier eine öffentlichrechtliche Streitigkeit i.S. des § 40 I VwGO anzunehmen. Betroffen ist hier die erste Stufe, nämlich die Frage über das „ob“ des Verkaufs von forstwirtschaftlichen Nutzflächen im Rahmen des Flächenerwerbsprogramms, nicht aber das „wie“, welches durch privatrechtlichen Vertrag erfolgt. Der hier zu entscheidende Fall fußt lediglich auf der ersten Stufe, nämlich der Vergabeentscheidung. Diese wird auf der Grundlage von § 3 AusglLeistG sowie der diese Vorschrift weiter konkretisierenden FlErwV vorgenommen, somit auf der Basis eindeutig öffentlichrechtlicher Vorschriften. Unerheblich ist, daß dem seitens der Ag. zu 1 erteilten Einvernehmen nach § 9 III 3 und § 10 I 1 FlErwV nur verwaltungsinterner Charakter zukommen dürfte (vgl. Kimme, Offene Vermögensfragen, Bd. 3, Stand: Mai 1998, § 4 AusglLeistG Rdnr. 47; Rechtshandbuch Vermögen und Investitionen in der ehemaligen DDR, Bd. II, Stand: Januar 1998, B 116 FlErwV, § 9 Rdnr. 5). Vielmehr ist maßgeblich, daß die Vorgabeentscheidung nach der Herstellung des Einvernehmens den betroffenen Konkurrenten, die im Wettbewerb um die Möglichkeit des begünstigten Erwerbs von forstwirtschaftlichen Nutzflächen stehen, gem. § 10 FlErwV mitgeteilt wird, wodurch ihr Außenwirkung zukommt. Im Gegensatz zu der zivilrechtlich ausgestalteten Unterlassungspflicht gem. § 3 III VermG spricht für die hier getroffene Einordnung als öffentlichrechtlich, daß hier eine auf öffentlichem Recht beruhende (§ 4 V FlErwV) Konkurrenzsituation bzw. ein Wettbewerb zwischen dem Ast. und dem Beigel. in bezug auf den Forst E. vorliegt, während eine solche Konkurrenzsituation der Regelung des § 3 III VermG nicht zugrunde liegt. Während bei § 3 III VermG die Abwehr von vermögensschädigenden Verfügungen in Rede steht, geht es vorliegend um die auf der Basis konkreter gesetzlicher Vorgaben (§ 3 I bis VII und X AusglLeistG) zu treffende Entscheidung zugunsten eines der Konkurrenten. Die Bindung der Ag. an diese öffentlichrechtlich geregelten Vorgaben gibt den Ausschlag für die Einstufung der Vergabeentscheidung als öffentlichrechtlich i.S. der Zweistufen-Theorie.

2. Der Antrag ist auch statthaft. Er ist nicht auf die Unterbindung des seitens der Ag. zu 2 intendierten Verkaufs des Forst E. an den Beigel. gerichtet, sondern hat die Vornahme einer erneuten Vergabeentscheidung, mithin einer Maßnahme der Verwaltungsaktualität zukommt, einer Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts zum Ziel. (Wird ausgeführt.)

3. Der Anordnungsgrund – die Dringlichkeit der Eilmaßnahme – ist gegeben. (Wird ausgeführt.)

II. Der Antrag ist auch begründet. Der Ast. hat den Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.

Nach § 3 V AusglLeistG können natürliche Personen, denen land- oder forstwirtschaftliches Vermögen entzogen worden ist und bei denen die Rückgabe ihres ursprünglichen Betriebes aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen ausgeschlossen ist oder denen solche Vermögenswerte durch Enteignung auf besatzungsrechtlicher oder besatzungshoheitlicher Grundlage entzogen worden sind und nicht nach den Abs. 1 und 2 berechtigt sind, ehemals volkseigene, von der Treuhandanstalt zu privatisierende landwirtschaftliche Flächen und Waldflächen erwerben, die nicht für einen Erwerb nach den Abs. 1 bis 4 in Anspruch genommen werden (§ 3 V 1 AusglLeistG). Nach S. 9 der Regelung kann die Erwerbsmöglichkeit nach diesem Absatz von dem Berechtigten auf den Ehegatten, an Verwandte in gerader Linie sowie an Verwandte zweiten Grades in der Seitenlinie übertragen werden.

Diese Voraussetzungen liegen bei dem Ast. vor, was durch Vorlage einer eidesstattlichen Versicherung glaubhaft gemacht ist. Zwar hat der Ast. keinen Anspruch auf Erwerb bestimmter Flächen (§ 3 V 5 AusglLeistG), jedoch ergibt sich aus der Regelung des § 3 V AusglLeistG der Anspruch des Ast. auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Vergabe der zu privatisierenden forstwirtschaftlichen Fläche Forst E. Der von dem Ast. bei der Ag. zu 2 schriftlich eingereichte Kaufantrag auf das ausgeschriebene EALG-Objekt Forst E., der den Anforderungen der §§ 7 und 8 FlErwV genügt, ist von den Ag. unter Berücksichtigung der ihnen obliegenden Bindungen nach dem AusglLeistG und der FlErwV zu bescheiden. Dabei haben die Ag. zu berücksichtigen, daß der Erwerbsanspruch des Ast. gem. § 3 V 1 AusglLeistG nicht deshalb ausgeschlossen ist, weil die zu privatisierende Fläche für einen Erwerb nach den Abs. 1 bis 4 in Anspruch genommen wird. Für die hier getroffene Entscheidung gem. § 3 IV AusglLeistG i.S. des Bauernwalderwerbs ist kein Raum, da der Beigel. nicht Erwerbsberechtigter i.S. dieser Vorschriften ist und somit der Ast. als Erwerbsberechigter vorrangig zu berücksichtigen ist.

§ 3 I AusglLeistG sieht vor, daß derjenige, der am 1. 10. 1996 ehemals volkseigene, von der Treuhandanstalt zu privatisierende landwirtschaftliche Flächen langfristig gepachtet hat, diese Flächen nach Maßgabe der Abs. 2 bis 4 und 7 erwerben kann. Er hat einen Anspruch auf begünstigten Erwerb nach der FlErwV aus § 3 V AusglLeistG.

Berechtigt sind natürliche Personen, die auf den in Abs. 1 genannten Flächen ihren ursprünglichen Betrieb wieder eingerichtet haben und ortsansässig sind (Wiedereinrichter) oder einen Betrieb neu eingerichtet haben und am 3. 10. 1990 ortsansässig waren (Neueinrichter) und diesen Betrieb allein oder als unbeschränkt haftender Gesellschafter in einer Personengesellschaft selbst bewirtschaften (§ 3 II 1 AusglLeistG). Dies gilt unter weiteren Bedingungen auch für juristische Personen des Privatrechts (§ 3 II 2 AusglLeistG). Gem. § 3 II 3 sind Wiedereinrichter i.S. des S. 1 auch solche natürlichen Personen, bei denen die Rückgabe ihres ursprünglichen land- und forstwirtschaftlichen Betriebs aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen ausgeschlossen ist, sowie natürliche Personen, denen land- und forstwirtschaftliche Vermögenswerte durch Enteignung auf besatzungsrechtlicher oder besatzungshoheitlicher Grundlage entzogen worden sind. S. 4 sieht auch eine Berechtigung Gesellschafter der nach S. 2 berechtigten juristischen Personen unter gewissen Voraussetzungen vor.

Gem. § 3 IV AusglLeistG können Berechtigte nach Abs. 2 S. 1 bis 3 ehemals volkseigene, von der Treuhandanstalt zu privatisierende Waldflächen bis zu 100 ha zusätzlich zu landwirtschaftlichen Flächen erwerben, falls diese unter Berücksichtigung des vorgelegten Betriebskonzepts eine sinnvolle Ergänzung des landwirtschaftlichen Betriebsteils darstellt und nachgewiesen wird, daß der landwirtschaftliche Betrieb im wesentlichen auf eigenen oder für mindestens zwölf Jahre gepachteten Flächen wirtschaftet.

Der Beigel. ist nicht Erwerbsberechtigter i.S. dieser Vorschriften, da die gesetzlich normierten Voraussetzungen bei ihm nicht vorliegen.

Er ist nicht Wiedereinrichter i.S. des § 3 II 1. (Wird ausgeführt.)

Der Beigel. ist auch nicht Neueinrichter i.S. der 2. Modalität des § 3 II 1, da er nicht einen Betrieb neu eingerichtet hat und am 3. 10. 1990 ortsansässig war. Das Datum der vorgelegten Anmeldebestätigung des Einwohnermeldeamtes W. weist den 22. 6. 1994 aus.

Da es sich bei dem Beigel. um eine natürliche Person handelt, kommt eine Anwendung des § 3 II 2 AusglLeistG nicht in Betracht.

Eine Erwerbsberechtigung des Beigel. ergibt sich auch nicht aus § 3 II 3 AusglLeistG. (Wird ausgeführt.)

Somit liegt keine Berechtigung des Beigel. für einen Bauernwalderwerb gem. § 3 IV AusglLeistG an dem Forst E. vor, so daß die Ag. bei der von ihnen zu treffenden Ermessensentscheidung zugunsten des Ast. gebunden waren.

Dies ergibt sich auch daraus, daß bei der Bevorzugung eines Nichtberechtigten – wie im vorliegenden Fall – eine partielle Subventionierung im Rahmen des begünstigten Erwerbs nach dem Flächenerwerbsprogramm vorliegt, die einen Verstoß gegen Art. 93 III EGV beinhaltet. Das Gericht macht sich insoweit die rechtlichen Ausführungen der EU-Kommission in ihrem Mitteilungsschreiben an die Bundesregierung vom 30. 3. 1998 zu eigen. Der beabsichtigte Verkauf der forstwirtschaftlichen Fläche Forst E. an den Beigel. als Nichtberechtigten stellt sich demnach als gegen Europarecht verstoßende unerlaubte Subventionierung dar. Das Gericht ist nach der Rechtsprechung des EuGH verpflichtet, die unmittelbare Wirkung, die dem in Art. 93 III 3 EGV ausgesprochenen Verbot der Durchführung von beabsichtigten Beihilfemaßnahmen zuerkannt worden ist, zu beachten und alle Folgerungen aus der Verletzung dieses Artikels zu ziehen; insoweit wird auf die von dem Ast. zitierten Urteile des EuGH Bezug genommen (EuGH, EuZW 1993, 62 – FHCE; EuGH, EuZW 1997, 276 – Alcan; EuGH, Slg. I 1992, 6613 – Gilbert; EuGH, EuZW 1996, 564 – SFEI). Daraus folgt für den hier zu entscheidenden Fall, daß aufgrund der fehlenden Berechtigung des Beigel. die Ag. bei ihrer Vergabeentscheidung zugunsten des Ast. gebunden waren und darüber hinaus zu berücksichtigen hatten, daß einem Verkauf an den Beigel. das aus Art. 93 III 3 EGV folgende Veräußerungsverbot entgegensteht.

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